汉中市人民政府文件

汉政发〔2006〕46

汉中市人民政府关于

贯彻落实陕西省全面推进依法行政

五年规划的实施意见

各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：

    为了全面推进我市依法行政工作，为构建和谐社会提供法律保障，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的要求，切实把《陕西省全面推进依法行政五年规划》（以下简称《规划》）落到实处，现结合我市实际，制定如下实施意见:

    一、指导思想和工作目标

    （一）指导思想

    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕我市经济和社会发展“十一五”规划确定的总体思路和目标任务，坚持党的领导，坚持执政为民，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，确保实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，确保实现法制统一和政令畅通，推进全市物质文明、政治文明和精神文明协调发展。

    （二）工作目标

    经过五年的不懈努力，初步建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，科学、民主、规范的行政决策机制，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，使全市各级政府全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能基本到位，应对突发事件和抵御各种风险的能力明显增强，依法管理经济、文化事业和社会事务的水平不断提高，为建设法治政府奠定坚实的基础。经过五年的努力，基本实现建设法治政府的目标。

    （三）基本要求

    把尊重和保障人民群众的合法权益作为依法行政的根本出发点和落脚点，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；切实转变管理理念和工作作风，注重管理实效，密切与人民群众的联系，实现政府与公众的良性互动；强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平；强化责任意识，自觉接受监督，努力达到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿基本要求。

    二、任务和责任

    （一）转变政府职能，深化行政管理体制改革

    1、继续推进政府机构改革。按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则，继续深化行政体制改革，依法规范行政机关职能，科学合理设置机构，核定人员编制，实现机构和编制法定化。完善政府部门职能争议协调机制，明确协调程序和办法。政府各部门的职能要从注重具体事务管理、具体项目审批转移到宏观调控、研究制定政策和监督管理上来，合理划分部门之间的管理权限，逐步解决职能交叉问题（市编办牵头负责，市人事局、发改委配合）。

    2、创新经济调节和市场监管方式。行政机关应当根据经济发展的需要，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。按照市场化原则，积极发展独立公正、规范运作的各类行业协会、商会等自律性组织，建立对行业组织和中介机构引导和规范的相关制度。除法律、法规另有规定的外，现有隶属于行政机构的检测、检验、检疫机构以及经济类行业组织和其他中介机构，应当在人事、经费、资产等方面与所属行政机关逐步脱钩（市工商局牵头负责，市人事局、编办、发改委、经委、民政局、财政局等部门配合）。

    3、完善政府的社会管理和公共服务职能。完善政府社会管理长效机制，建立强化政府公共服务职能的相关办法，明确服务标准，简化服务程序，降低服务成本，做到统一、公开、公平、公正、便民、高效（市政府办公室牵头负责，各部门配合）。

    4、建立依法行政的财政保障机制。建立科学规范的政府预算制度，增强预算的严肃性和约束力，提高财政资金的使用效益。积极推进国库集中支付和政府采购等预算管理制度改革。清理规范行政事业性收费，坚决取消违规的收费项目，实行收费公示制度。财政部门要保障行政执法所需经费，坚决杜绝“以罚没养执法”和私设“小金库”的现象，确保行政机关权力和利益脱钩，严格实行“罚缴分离”和“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁各种形式的返还。加快探索行政机构分配方式改革，规范公务员职务消费，逐步推进职务消费货币化（市财政局、物价局牵头负责）。

    5、深化国有资产管理改革。按照权利、义务和责任相统一、管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制改革的总体要求，依法建立健全既有利于国有资产保值增值，又不干预企业正常生产经营活动的国有资产监督管理体制。建立政府出资人管理、国有资产监管和国有资本经营预算制度。依法完善国有企业法人治理结构，研究建立适应现代企业制度要求的选人用人机制。积极探索企业国有产权交易和转让管理新路子，促进国有资产的合理流动和优化配置，防止国有资产流失。依法规范企业产权交易行为，促进国有经济布局和结构调整，积极推进国有企业改革（市国资委牵头负责，市财政局、发改委配合）。

    6、进一步完善劳动就业和社会保障制度。将就业工作作为经济社会发展的指标，纳入经济社会发展规划，实现全市劳动力市场信息网络联通。健全完善养老保险基金调节制度，推进城镇职工基本养老保险统筹和企业退休人员社会化管理；建立失业保险制度，积极探索机关和事业单位社会保障制度改革；完善城镇居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。农村养老保险以家庭为主，同社会保障、社会救助和国家救助相结合，逐步完善农村最低生活保障和医疗救助及合作医疗保险制度（市劳动和社会保障局、民政局牵头负责）。

    7、认真贯彻行政许可法，完善配套制度，规范行政许可行为。继续推进行政审批制度改革，清理行政审批项目，解决职能交叉问题。积极改革行政管理方式，凡是公民、法人或者其它组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理和行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，不得设定行政许可。创新政府管理方式，完善间接管理、动态管理和事后监督管理等对经济和社会实施管理的相关办法，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等管理方式的作用。市政府探索建立集中行政审批制度，实行“一站式”审批。依法规范行政许可行为，实行限时办结等制度（市监察局、审改办牵头负责，各有关部门配合）。

    8、积极推进政府信息公开，加快电子政务建设。政府信息应当向社会公众公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私事项外，各级行政机关都应当依法公开信息，并为公众查阅提供便利条件。加快政府信息公开的法制化建设，建立健全政府公告和新闻发布制度。完善规范政府网络工程建设，加快政府部门之间的信息互通、资源共享（市政府办公室牵头负责，各有关部门配合）。

    9、强化政府信用意识，推进社会信用建设。积极探索政府信用公众评价制度，严格履行政府承诺。各部门要加强自身信用建设，认真落实社会承诺措施，改进政务公开和便民服务承诺制，提高政府履行职能的公正性和效率性，建立失信约束和责任追究机制。整合各部门、各行业的信用资源，加快信用数据库建设。建立统一公开的信用评估体系，实施企业信用分类监管，开通企业信息查询系统。发展并规范社会信用中介机构，逐步开放信用服务市场（市政府办公室牵头负责，市经委等部门配合）。

    （二）建立科学民主决策机制，提高政府决策水平

    1、完善行政决策机制。政府各部门要牢固树立依法决策、依法行政意识，推进决策科学化、民主化、法制化。按照法定职权和程序，依法行使行政决策权，建立健全重大事项集体决策制度、决策责任追究制度，完善政府决策规则、决策程序和决策监督等相关办法。重大行政决策的作出、变更、修改或取消，必须经集体讨论。在深入调查研究的基础上，修订汉中市人民政府重大事项决策规则（市政府办公室牵头负责，各行政机关配合）。

    2、实行科学民主决策，建立健全公众参与、专家论证工作机制。公开行政决策、依据、程序和结果，建立重大决策的听证、公布制度。对涉及经济社会发展和与公民切身利益密切相关的重大决策事项，应当进行法律分析和专家论证，并通过向社会公示、召开座谈会、听证会等形式，听取民主党派、群众团体、公民和其它组织的意见和建议。建立市政府决策咨询委员会，制定相应制度，充分发挥专家在政府决策方面的作用（市政府办公室牵头负责，市发改委、经委、城管局、规划局、物价局、水利局、民政局、经研中心、市政府法制办等部门配合）。

    3、建立决策督查和责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，定期对政府决策的执行情况进行跟踪反馈。推行行政首长问责制，对决策失误者追究相应责任，实现决策权和决策责任相统一（市政府办公室、监察局牵头负责，各行政执法部门配合）。三）加强制度建设，规范行政行为

    1、改进政府规范性文件制定方法。多渠道、多形式听取群众意见，对与人民群众切身利益相关的重大规范性文件，坚持起草者、审查者、实际工作者、专家学者相结合和社会公众参与的办法，提高规范性文件的透明度和公众参与程度。坚持“立、改、废”并重，每五年对规范性文件进行一次清理，凡法律、法规已经做出修改或实际情况发生变化的，要适时进行修改或者废止（市政府办公室、市政府法制办牵头负责，各行政机关配合）。

    2、提高规范性文件质量，规范制定程序。坚持政府法制工作机构统一审核、政府常务会议或者政府全体会议讨论决定和公开发布制度（市政府法制办牵头负责）。

    3、按照法定权限制定规范性文件。由各部门自行发布的和各部门起草并提请市政府或市政府办公室发布的各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其它组织的义务，不得限制公民、法人或者其它组织的权利。除法律、法规、规章另有规定外，临时性行政机构、行政机关的内设机构，不得制定规范性文件（市政府法制办牵头负责，各行政执法部门配合）。

    （四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为

    1、深化行政执法体制改革。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，解决多头管理、多层执法、重复管理和执法扰民等问题。减少行政执法层次，适当下移行政执法重心，做好行政执法机构的清理工作，科学设定执法岗位，整合行政执法机构和队伍（市编办牵头负责，市政府法制办、人事局、财政局、发改委等部门配合）。

    2、全面推行行政执法责任制。各级行政执法机关要继续认真落实《陕西省人民政府推行行政执法责任制实施意见》，进一步完善行政执法责任制，明确执法依据，界定执法权限，细化执法标准，建立和完善行政执法、主体、资格、行政执法案卷评查、行政执法考评奖励和责任追究机制，实现权力与责任的有机统一。（市政府法制办、监察局、人事局牵头负责，各行政执法部门配合）。

    3、建立健全行政执法主体资格制度。定期清理确认并向社会公布行政执法主体，实行行政执法人员资格认证、证件管理和培训考核制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。按照《陕西省行政执法证件管理办法》的有关规定，定期对全市行政执法人员的职业道德、法律知识、业务水平、执法技能等进行培训和考核，建立能进能出、能上能下的激励约束机制。对徇私枉法、侵犯群众利益的执法人员，坚决清除出行政执法队伍。坚决杜绝合同工、临时工从事行政执法工作（市人事局牵头负责，各行政执法部门配合）。

    4、建立健全行政执法案卷评查制度。各级行政执法机关的行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制和行政复议等行政执法活动，必须建立完整规范的案卷。对行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料和执法文书都必须立卷归档。2007年起，各级行政执法部门都要推行行政执法案卷评查工作，加大案卷评查的纠错力度（市政府法制办牵头负责，各行政执法部门配合）。

    （五）建立健全突发事件和社会矛盾调解机制，维护社会稳定，创建“平安汉中”

    1、完善人民调解相关制度，加强人民调解组织建设，提高人调解工作的制度化、规范化水平。加强城市街道、社区和农村镇、村人民调解委员会及其它组织建设，积极探索解决各类纠纷的新机制，把纠纷妥善化解在基层（市司法局牵头负责，各县区政府配合）。

    2、进一步完善信访制度。充分发挥信访联席会议机制作用，建立统一领导，部门协调，统筹兼顾，标本兼治的大信访格局，畅通信访渠道，妥善处理人民群众通过信访反映的问题，化解人民内部矛盾，有效预防和处置群体性事件，维护社会稳定，保障信访人、举报人的合法权利和人身安全。全市行政机关要对外公布信访投诉电话和领导接访群众办法，逐步开通电子信箱，搭建政府与群众直接对话的平台（市信访局牵头负责政府各部门的配合）。

    3、建立健全突发公共事件预警和应急机制，不断提高应对突发公共事件的能力。认真落实《陕西省突发公共事件总体应急预案》，分级分类制订和完善各种专项预案，落实各项应急措施和保障制度。到2008年，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序，运转高效的应急管理体制（市政府办公室牵头负责，各有关部门配合）。

    （六）完善行政监督机制，强化行政行为监督

    1、加强对规范性文件的监督。要建立市政府规范性文件备案工作机制，落实备案工作机构和人员，各部门也要确定专兼职备案工作机构和人员，做好备案工作。对市政府发布和政府各部门报送备案的规范性文件，要依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，确保政府抽象行政行为的合法、有效。各部门制定的规范性文件必须向社会公布。逐步实行网上电子报审办法，建立规范性文件数据库和网络查询平台，对公民、法人和其它组织对规范性文件提出的有关异议，制定机关应当及时受理和处理（市政府法制办牵头负责，各有关部门配合）。

    2、加强行政复议监督，依法受理和审理行政复议案件。推行网上受理行政复议申请和网上公布行政复议决定，建立行政复议工作人员资格管理和培训制度、行政复议责令受理和处理制度、行政复议责任追究制度，加大依法履行行政复议决定力度。加快行政复议队伍的职业化、专业化建设。按照行政复议法的规定，建立健全行政复议工作专门机构，核定办理行政复议工作专业人员，将行政复议经费纳入财政预算。逐步实行行政复议人员的岗位补贴（市政府法制办牵头负责，市财政局、市编办和各有关部门配合）。

    3、健全行政赔偿和补偿的相关制度。建立健全行政赔偿和补偿标准及程序，建立行政赔偿和补偿的听证、协商、和解制度，依法保证赔偿费用财政支出，保障公民、法人和其它组织依法获得赔偿和补偿。研究建立对行政机关工作人员个人追偿制度，合理确定追偿条件和追偿标准（市财政局牵头负责，市政府法制办和各有关部门配合）。

    4、完善层级监督机制。进一步完善上级行政机关对下级行政机关的监督措施，加强对法律、法规和规章贯彻执行情况的监督检查。新的法律、法规和规章实施一年后，实施机构应将实施情况报告上级行政机关（市政府法制办、监察局牵头负责，各行政执法部门配合）。

    5、完善社会对行政机关的监督制度。积极拓宽监督渠道，完善监督机制，建立社会公众对行政机关依法行政情况的公开评议和举报制度。各级行政执法部门要建立违法行政行为投诉处理制度。自觉接受人大法律监督、政协民主监督、司法监督和新闻媒体的舆论监督。对监督中发现的问题，要及时纠正和解决，促进政府权责统一（市监察局牵头负责，市政府法制办和各有关部门配合）。

    三、保障措施

    （一）加强组织领导

    市政府成立全面推进依法行政工作领导小组，负责对全市各部门、各单位依法行政工作的具体领导、指导和监督检查，要将推进依法行政工作的专项经费列入财政预算，保证依法行政工作的顺利开展。各部门要建立依法行政工作领导小组，负责对依法行政工作的组织实施、协调指导、检查考评和督促落实，部门行政首长为推进依法行政工作的第一责任人。

    （二）精心制定规划，加强督促检查

    各执法部门要把本实施意见的各项工作任务进行分解，牵头部门要切实担负起统筹协调的责任。对于积极推进依法行政成绩突出的单位，予以表彰奖励；对于工作不力的，要追究有关领导和人员相应的责任。

    （三）突出重点，分步实施，整体推进

    各部门要围绕建立法治政府的目标，按照《纲要》的要求，科学制定规划，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地组织实施，做到五年有规划、年度有安排，真正把依法行政的各项任务落到实处。

    （四）实行依法行政工作报告制度

    各部门每年年底前要向市政府书面报告推进依法行政的情况。报告的主要内容是：本年度推进依法行政工作所采取的措施、取得的成效、存在的问题及整改情况，下一年度推进依法行政工作的计划和措施。

    （五）切实加强政府法制机构建设

    要按照依法行政、建设法治政府的总体要求，结合工作实际，健全法制工作机构，配备具有法律专业素质适应工作要求的人员，为开展工作创造必要的条件。政府法制机构要不断加强自身建设，提高政治素质和业务素质，认真抓好全面推进依法行政工作中的制度建设、组织协调、督促指导、推动落实、跟踪研究、情况交流等具体工作，积极履行好参谋、助手和法律顾问的作用。

                                 二○○六年十月二十四日